De acuerdo con el artículo 49.1 de la LJCA 29/98, “la resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los cinco días siguientes a su adopción a cuantos aparezcan como interesados en él, emplazándoles para que puedan personarse como demandados”; señalando el artículo 31.1 de la Ley 30/92 que tienen la consideración de interesados quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses, quienes sean titulares de derechos que puedan resultar afectados por la resolución y quienes sean titulares de intereses legítimos que puedan resultar afectados por la resolución y se personen antes de que ésta haya recaído.
Es decir, hay que emplazar a quien sea titular de un interés legítimo que pueda resultar afectado por la sentencia que ponga fin al proceso, en el buen entendido de que el concepto de interés legítimo no coincide con un mero interés a la legalidad, sino que “resulta identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida” (STC 242/2012 de 17 de diciembre).
De acuerdo con la doctrina constitucional recogida, entre otras, en la sentencia que acabamos de citar, para que se aprecie el amparo constitucional por vulneración del deber de emplazar se exige un triple requisito:
- Que el demandante de amparo sea titular de un derecho o interés legítimo y propio susceptible de afección en el proceso contencioso en cuestión.
- Que el demandante de amparo sea identificable.
- Que el no emplazamiento le cause indefensión, concepto material y no puramente formal, como es sabido.
Llegados a este punto debemos indicar que la cuestión planteada, o sea, si hay que emplazar a quien intervino en el trámite de información pública dentro de la elaboración de la disposición general debe ser reconducida a la de determinar si la intervención en el citado trámite de información pública dentro de la elaboración del reglamento convierte al interviniente en “interesado” en el expediente, lo que conllevará, caso de responder afirmativamente, que haya que emplazarle en el recurso contencioso que contra la disposición general se interponga por un tercero.
Para ello ha de indicarse que la finalidad del trámite de información pública, previsto en el artículo 24 de la Ley 50/97, es otorgar un plus respecto de la audiencia de las organizaciones representativas de los intereses de los ciudadanos y se hace necesario “cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje”. Se trata de un trámite encaminado a que los ciudadanos puedan participar en la elaboración de la norma.
Un simple lectura del precepto unida a la interpretación del TC conduce, pues, a responder de forma negativa a la cuestión planteada: la simple intervención en el trámite de información pública no convierte al interviniente en “interesado” (al igual que la no intervención en el citado trámite no le excluye del derecho a ser emplazado), salvo que la disposición general impugnada afecte a un derecho o interés legítimo que le sea propio y que se ventile en el proceso de que se trate. Lo contrario sería equiparar el concepto de interés legítimo con un mero interés a la legalidad, algo que en Derecho
español no existe, fuera de los casos de acción popular (costas, patrimonio histórico español y urbanismo).
Por tanto:
1º. En línea de principio, la intervención en el trámite de información pública en la elaboración de la disposición general no convierte al interviniente en interesado a efectos del artículo 49 LJCA (o sea, del emplazamiento).
2º. En los supuestos de acción popular, en los que el concepto de interés legítimo coincide con el de interés a la legalidad, pudiera pensarse que al estar legitimados para impugnar el reglamento también lo estaría el interviniente para defender la legalidad del mismo vía codemandado (siempre que se cumplan los demás requisitos exigidos por la jurisprudencia comentada). No comparto, en cambio, este criterio: no puede confundirse la posibilidad de impugnar una norma con el derecho del afectado por la norma impugnada de tener conocimiento de que se ha producido la impugnación, como bien dice la STC 242/2012.
Por consiguiente, a modo de conclusión, entiendo que la mera intervención en el trámite de información pública no convierte al interviniente en interesado, de suerte que no existe deber de emplazamiento en el recurso contencioso frente a la disposición general; sólo habrá que emplazarle cuando, por poder ser afectado por el resultado del pleito, tenga la consideración de interesado, abstracción hecha de que haya intervenido o no en el trámite de información pública.